兜底条款理解与适用有关问题探析
发布时间:2023-02-23                     来源:中央纪委国家监委网站

  《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)第一百一十一条规定,有其他违反廉洁纪律规定行为的,应当视情节给予警告直至开除党籍处分。此类条款属兜底条款,实践中,兜底条款作为立规留白技巧,对惩治新型违纪违法行为发挥了重要作用。笔者结合工作,谈谈如何准确理解和适用兜底条款。

  兜底条款的具体情形

  兜底条款主要分为以下两类:一是整个条款兜底。《条例》有4条,除第一百一十一条外,还有第一百二十条(其他违反群众纪律规定行为)、第一百三十三条(其他工作中不正确履职行为)、第一百三十八条(其他严重违反社会公德、家庭美德行为)等规定。二是具体条款中设置兜底情形。此情形中,根据表述方式又分为两种。比如,以款的形式兜底。《条例》有3处,即第六十条第四款、第六十一条第四款、第八十八条第二款。又如,以项的形式兜底,指某条款中列举具体违纪行为表现情形,为防止漏项,将最后一项作为兜底情形。《条例》有7处,如第五十六条第(五)项(其他对抗组织审查行为)、第九十四条第一款第(六)项(其他违规从事营利活动行为)等。

  准确把握兜底条款的适用条件

  适用兜底条款的违纪行为,须符合“违规要素”和“有责要素”基本构成要件。其中,与其他违纪行为相比,“违规要素”在具体把握上应当更为严格,且需考量其他要素综合把握。建议从以下三个方面予以把握。

  (一)把握违规性

  适用兜底条款,不仅需要排除相关行为无法适用《条例》兜底条款以外其他条款,而且相关行为必须有具体的违规性。《条例》第七条规定,党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。该条规定为确定行为违规性提供具体范围,同样可以适用兜底条款行为违规性的确定,主要包括以下两种情形:

  1、相关行为违反其他党纪国法具体条款。适用《条例》时要强化系统思维,要结合行为人的身份、岗位、行为性质等,在《条例》之外的党纪国法中查找行为是否具有违规性。如某案例中,A国企董事长黄某明知供货商(民营企业)B公司没有招聘计划,仍然向该公司负责人打招呼,要求安排其妻王某入职。B公司负责人明知王某资质能力不符合公司用人标准,但碍于面子并希望增进与黄某的感情因而答应。王某入职后享受同岗同酬待遇。其间,未发现黄某为B公司谋利行为。表面上看,黄某的行为,对照《条例》廉洁纪律部分没有直接对应的条款,但黄某的行为属于利用职权谋利行为,即利用职权通过使本不符合入职标准的王某入职私营企业方式获得财产性利益,违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第五条中“国有企业领导人员不得有利用职权谋取私利行为”规定。此时,《条例》第一百一十一条“有其他违反廉洁纪律规定行为的”可作为指引性条款适用,仍可认定黄某行为构成违纪。

  2、相关行为违反党纪国法关于党员领导干部依法正当履职方面的基本要求,且具有处分的必要性。比如,《条例》第一百一十六条第(五)项规定“有其他不作为、乱作为等损害群众利益行为”,需把握不作为、乱作为的本质是公务员等公职人员背离公务员法第十四条“忠于职守,勤勉尽责”等要求。即便相关行为在公务员法中没有具体对应违纪表现情形的条款,但在造成恶劣社会影响、产生较大损失等严重后果,且具有追责必要性的情况下,仍可给予行为人纪律处分。

  (二)把握危害性

  行为危害性主要指行为的影响、造成的损失等具体结果,既包括财产等物质损失,也包括造成恶劣的社会影响、破坏政治生态等非物质损失。一般而言,行为的危害性越大,追究行为人纪律责任的必要性越大。

  (三)把握主观性

  可从以下两个维度把握行为人的主观方面:一是从行为人角度看,主观上对行为的违规性和可能产生的后果有概括知晓,既包括知道或应当知道,也包括疏忽大意未认识或者已认识但过于自信、轻信能避免违规性或危害后果。二是从群众角度看,行为明显违背群众依据日常经验作出的正当性判断,损害党的形象。

  上述三个因素在适用兜底条款的作用上各有侧重。其中,违规性是前提与基础,作用最大;危害性是条件,体现违规性、印证主观性;主观性是重要补充,影响违规性和危害性。判断是否适用兜底条款可综合上述因素,具体标准为违纪评价必要性的大小,如经综合考量,违纪评价的必要性明显大于不作违纪评价的,则可适用兜底条款处理。

  适用兜底条款注意事项

  避免适用泛化或简单化。兜底条款针对隐形变异的违纪行为,防止条规规定滞后性导致放纵违纪行为,体现纪法条规的周延性。所以,对违规性不明显、危害性不大及主观状况难以把握的,则不宜适用兜底条款。更不宜结果导向,为了追责而硬性适用。

  增强说理性,落实程序要求。对拟适用兜底条款的,必要时要在审理报告等文书中全面阐释适用的具体依据及理由。比如,中央纪委国家监委发布的2021年第4号指导性案例中,将退休党员领导干部违规接受宴请、收受礼品礼金行为,均适用《条例》第一百一十一条,可作为类案处理依据。同时,要严格落实请示报告制度,适用兜底条款要慎重研究、充分论证,尤其要把握好类案的定性和处理一致性,必要时向上一级纪委监委请示,防止适用偏差。

  (作者:许展 杨跃宏 单位:安徽省纪委监委)


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